Mesa de contratación
1. ¿Qué es la mesa de contratación?
La mesa de contratación es el órgano colegiado de asistencia técnica al órgano de contratación en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos. Su función esencial es doble: por un lado, calificar la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos exigidos a los licitadores (personalidad jurídica, capacidad de obrar, solvencia, ausencia de prohibiciones de contratar, etc.); por otro, valorar las proposiciones presentadas y proponer al órgano de contratación la adjudicación a favor del licitador que haya presentado la mejor oferta.
La mesa no es el órgano de contratación, ni tiene capacidad para adjudicar el contrato: es un órgano de apoyo técnico cuya propuesta de adjudicación, aunque dotada de gran relevancia práctica, no vincula jurídicamente al órgano de contratación, que conserva la competencia decisoria final.
La regulación nuclear de la mesa de contratación se encuentra en el artículo 326 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que transpuso al ordenamiento español las Directivas europeas 2014/24/UE y 2014/25/UE, sin perjuicio de las normas de desarrollo reglamentario y de las especialidades previstas para la Administración Local.
2. Marco normativo
| Referencia | Contenido |
|---|---|
| Art. 326 LCSP | Mesa de contratación: constitución obligatoria y potestativa, composición y funciones |
| Art. 145 y 146 LCSP | Criterios de adjudicación del contrato; comité de expertos para la valoración de criterios sujetos a juicio de valor |
| Art. 149 LCSP | Ofertas con valores anormales o desproporcionados |
| Art. 150 LCSP | Clasificación de las ofertas y adjudicación del contrato |
| Disposición adicional segunda LCSP | Normas específicas de contratación en las Entidades Locales, incluida la composición de su mesa de contratación |
| RD 817/2009, de 8 de mayo | Desarrollo reglamentario parcial de la legislación de contratos públicos; se mantiene vigente en lo relativo al funcionamiento de las mesas de contratación en todo aquello que no resulte contrario a la LCSP 9/2017 |
3. Naturaleza jurídica y función de asistencia técnica
La mesa de contratación es un órgano colegiado de carácter técnico, sin personalidad jurídica propia, constituido específicamente para asistir al órgano de contratación en la tramitación de un procedimiento de licitación. No debe confundirse con el propio órgano de contratación (que es quien inicia el expediente, aprueba los pliegos y adopta el acuerdo de adjudicación), ni con los servicios técnicos o unidades gestoras que redactan los pliegos o supervisan la ejecución del contrato.
Su intervención se sitúa en la fase de selección del contratista: desde la calificación de la documentación administrativa hasta la formulación de la propuesta de adjudicación, pasando por la apertura de las proposiciones y la valoración de las ofertas conforme a los criterios establecidos en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP).
4. ¿Cuándo es obligatoria la constitución de la mesa de contratación?
Conforme al artículo 326 LCSP, la constitución de mesa de contratación es obligatoria en los siguientes procedimientos de adjudicación:
- Procedimiento abierto.
- Procedimiento abierto simplificado.
- Procedimiento restringido.
- Procedimiento de licitación con negociación (denominado en la práctica, y bajo la terminología previa, procedimiento negociado con publicidad).
- Diálogo competitivo.
- Asociación para la innovación.
En estos procedimientos, la mesa asiste al órgano de contratación desde el inicio del proceso de selección de licitadores hasta la propuesta de adjudicación, siendo su constitución un requisito de válida tramitación del expediente. La ausencia o la incorrecta constitución de la mesa en un procedimiento donde resulta preceptiva constituye un vicio susceptible de determinar la anulabilidad de los actos dictados en el procedimiento.
5. ¿Cuándo es potestativa u opcional?
La constitución de mesa de contratación tiene carácter potestativo (esto es, queda a criterio del órgano de contratación) en los siguientes supuestos:
- Procedimiento negociado sin publicidad, con una excepción relevante: cuando el recurso a este procedimiento se fundamenta en la existencia de una imperiosa urgencia (uno de los supuestos habilitantes del procedimiento negociado sin publicidad, conforme al artículo 168 LCSP), la constitución de mesa de contratación pasa a ser obligatoria.
- Contratos menores: en estos contratos no existe, en puridad, un procedimiento de licitación con concurrencia de ofertas equiparable a los anteriores, por lo que la intervención de una mesa de contratación no resulta preceptiva; la tramitación se simplifica conforme al régimen propio del contrato menor.
Cuando el órgano de contratación decide constituir mesa de contratación en un procedimiento en el que no es obligatoria, esta queda sujeta a las mismas reglas de composición y funcionamiento que si su constitución fuera preceptiva.
6. Composición de la mesa de contratación
La mesa de contratación se configura como un órgano colegiado integrado, como mínimo, por un presidente, un secretario y los vocales que se determinen reglamentariamente.
6.1 Presidencia
La presidencia corresponde a un miembro del órgano de contratación o a un empleado público designado al efecto por dicho órgano.
6.2 Vocales
El artículo 326 LCSP exige que, entre los vocales de la mesa, figuren necesariamente:
- Un funcionario de entre quienes tengan atribuido legal o reglamentariamente el asesoramiento jurídico del órgano de contratación y un interventor; o, a falta de estos, una persona al servicio del órgano de contratación que tenga atribuidas las funciones correspondientes al asesoramiento jurídico, y otra que tenga atribuidas las relativas al control económico-presupuestario.
- El resto de vocales que el órgano de contratación considere oportuno designar, atendiendo a la naturaleza técnica del contrato (personal técnico especializado en el objeto del contrato, entre otros).
6.3 Secretaría
La mesa cuenta con un secretario o secretaria, que puede ser un vocal de la propia mesa u otra persona designada a tal efecto, encargado de las funciones de fe pública y documentación de las actuaciones (levantamiento de actas de las sesiones, custodia de la documentación, etc.).
6.4 Incompatibilidades y limitaciones
El artículo 326 LCSP establece además una serie de límites subjetivos a la composición de la mesa, orientados a preservar su independencia técnica:
- No pueden formar parte de la mesa los cargos públicos representativos ni el personal eventual.
- No puede formar parte de la mesa el personal que haya participado en la redacción de la documentación técnica del contrato de que se trate, salvo en los supuestos específicamente contemplados para la Administración Local en la Disposición adicional segunda.
- El personal funcionario interino solo puede formar parte de la mesa cuando no existan funcionarios de carrera suficientemente cualificados, y esta circunstancia debe quedar expresamente acreditada en el expediente.
7. Particularidades en el ámbito estatal y autonómico
En el ámbito de la Administración General del Estado y de los organismos y entidades vinculados o dependientes de ella, la composición y el funcionamiento de las mesas de contratación se completan con lo dispuesto en la normativa de desarrollo reglamentario aplicable, en la que la función de asesoramiento jurídico exigida por el artículo 326 LCSP recae habitualmente en la Abogacía del Estado.
En el ámbito autonómico, cada Comunidad Autónoma puede aprobar normas de desarrollo u organización propias sobre la composición y el funcionamiento de sus mesas de contratación, siempre dentro del marco básico establecido por el artículo 326 LCSP, que tiene carácter de legislación básica en esta materia.
8. Particularidades en el ámbito de la Administración Local
La LCSP contiene, en su Disposición adicional segunda, apartado 7, reglas específicas sobre la composición de la mesa de contratación en las Entidades Locales. En este ámbito:
- La presidencia corresponde a un miembro de la Corporación o a un funcionario de la misma (no necesariamente el Alcalde o Presidente, aunque nada impide que lo sea).
- Entre los vocales debe figurar necesariamente el Secretario de la Corporación (o, en su defecto, quien tenga legalmente atribuida la función de asesoramiento jurídico) y el Interventor (o, en su defecto, quien tenga atribuidas las funciones de control económico-presupuestario).
- El resto de vocales son designados por el órgano de contratación entre el personal funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la Corporación, o entre los miembros electos de la misma (diputados o concejales).
- La mesa debe estar integrada, en todo caso, por un mínimo de tres vocales.
- Los miembros electos no pueden representar más de un tercio del total de los miembros de la mesa, de manera que se preserve su carácter predominantemente técnico.
En lo que no resulte contradicho por la LCSP 9/2017, el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, de desarrollo parcial de la anterior legislación de contratos del sector público, sigue proporcionando reglas complementarias sobre el funcionamiento interno de las mesas de contratación (convocatoria de sesiones, régimen de acuerdos, actas, etc.) tanto en el ámbito estatal como, supletoriamente, en el autonómico y local.
9. Funciones de la mesa de contratación
Con carácter general, corresponden a la mesa de contratación las siguientes funciones:
- Calificación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos exigidos a los licitadores (capacidad de obrar, solvencia, habilitación profesional, ausencia de prohibiciones de contratar, garantía provisional cuando se exija, etc.), pudiendo conceder un plazo breve para la subsanación de defectos u omisiones subsanables.
- Apertura de las proposiciones admitidas, en los términos y con la publicidad que corresponda según el sobre o archivo electrónico de que se trate.
- Solicitud de informes técnicos que estime necesarios con carácter previo a la valoración de las ofertas, cuando el objeto del contrato o los criterios de adjudicación así lo requieran.
- Valoración de las proposiciones conforme a los criterios de adjudicación fijados en el PCAP, y clasificación de las ofertas por orden decreciente de puntuación (art. 150 LCSP).
- Identificación de las ofertas incursas en presunción de anormalidad conforme al artículo 149 LCSP, dando trámite de audiencia al licitador afectado antes de proponer, en su caso, la exclusión de la oferta.
- Exclusión motivada de las proposiciones que no cumplan los requisitos de los pliegos o incurran en alguna causa de exclusión prevista en la documentación contractual.
- Propuesta de adjudicación al órgano de contratación, a favor del licitador que haya presentado la mejor oferta, con expresión de la puntuación obtenida por cada licitador.
10. La mesa de contratación y las ofertas anormalmente bajas
Cuando, aplicando los parámetros objetivos del PCAP, una o varias ofertas se sitúen en valores que permitan presumir que no podrán ser cumplidas (oferta anormalmente baja o temeraria, conforme al artículo 149 LCSP), corresponde a la mesa:
- Identificar las ofertas incursas en presunción de anormalidad.
- Dar trámite de audiencia al licitador o licitadores afectados, para que justifiquen la viabilidad de su oferta y el desglose razonado de los elementos que la componen.
- Solicitar, cuando proceda, el asesoramiento técnico del servicio correspondiente en relación con la justificación presentada.
- Proponer al órgano de contratación, motivadamente, la aceptación de la oferta (si la justificación resulta suficiente) o su exclusión (si no lo es).
11. Publicidad de la composición de la mesa
La composición de la mesa de contratación no tiene carácter reservado: el artículo 326 LCSP exige expresamente que se publique en el perfil de contratante del órgano de contratación correspondiente. La norma no fija un número concreto de días de antelación, pero la publicación debe practicarse en un momento que permita a los licitadores conocer la composición del órgano llamado a calificar su documentación y a valorar sus ofertas, como garantía adicional de transparencia e imparcialidad en el procedimiento.
12. Mesa de contratación vs. comité de expertos
No debe confundirse la mesa de contratación con el comité de expertos. Se trata de dos órganos distintos, que pueden coexistir en un mismo procedimiento:
| Mesa de contratación | Comité de expertos | |
|---|---|---|
| Naturaleza | Órgano de asistencia técnica al órgano de contratación para todo el procedimiento de licitación | Órgano técnico especializado, constituido específicamente para valorar criterios sujetos a juicio de valor |
| Cuándo interviene | En todo procedimiento en que sea obligatoria o se haya constituido voluntariamente | Solo cuando los criterios evaluables mediante juicio de valor tengan una ponderación relevante respecto de los evaluables mediante fórmulas, conforme al artículo 146 LCSP |
| Composición | Presidente, vocales (asesoría jurídica, Intervención, técnicos) y secretario | Mínimo de tres miembros con la cualificación adecuada, no integrados en el órgano proponente del contrato |
| Función | Calificación documental, apertura de proposiciones, valoración global y propuesta de adjudicación | Emisión de un informe técnico de valoración de los criterios sujetos a juicio de valor, que la mesa incorpora a su valoración conjunta |
En la práctica, cuando resulta preceptiva la intervención de un comité de expertos, este emite su informe de valoración de los criterios cualitativos y lo traslada a la mesa de contratación, que lo integra junto con la puntuación de los criterios cuantificables mediante fórmulas para formular la propuesta de adjudicación final.
13. Valor de la propuesta de adjudicación
La propuesta de adjudicación formulada por la mesa no tiene carácter vinculante para el órgano de contratación, que puede apartarse de ella mediante resolución motivada. No obstante, en la práctica administrativa la propuesta de la mesa se sigue en la inmensa mayoría de los casos, dado que responde a la aplicación técnica de los criterios de adjudicación previamente fijados en el PCAP.
Cuando el órgano de contratación decide no seguir la propuesta de la mesa, debe justificar expresamente los motivos de su decisión, quedando dicha resolución sujeta al mismo régimen de recursos que cualquier otro acto de adjudicación.
14. Preguntas frecuentes
¿Puede un licitador estar presente en la apertura de las proposiciones? Depende del sobre o archivo de que se trate. La apertura de la documentación relativa a criterios cuantificables mediante fórmulas (habitualmente, la oferta económica) se realiza en un acto que, conforme al procedimiento aplicable, tiene carácter público, pudiendo asistir los licitadores o sus representantes. La apertura de la documentación relativa a criterios sujetos a juicio de valor no tiene por qué revestir el mismo carácter público, sin perjuicio de que su contenido y valoración deban constar en el expediente y ser accesibles a los licitadores a través de los trámites de notificación y, en su caso, de acceso al expediente.
¿Es pública la composición de la mesa de contratación? Sí. El artículo 326 LCSP exige su publicación en el perfil de contratante del órgano de contratación, precisamente para garantizar la transparencia del procedimiento.
¿Qué ocurre si la mesa se equivoca al valorar una oferta? El licitador que discrepe de la valoración realizada por la mesa puede hacer valer su disconformidad a través de los medios de impugnación previstos en la LCSP: con carácter general, el recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales competente (cuando el contrato sea susceptible de dicho recurso) o, en su defecto, los recursos administrativos ordinarios frente al acto de adjudicación. La valoración de la mesa, en tanto acto de trámite cualificado que determina la propuesta de adjudicación, es fiscalizable a través de la impugnación del acuerdo de adjudicación que finalmente adopte el órgano de contratación.
¿Es obligatorio que exista mesa de contratación en un contrato menor? No. Los contratos menores no requieren la constitución de mesa de contratación, al tramitarse conforme a un régimen simplificado que no exige concurrencia competitiva en los mismos términos que los procedimientos ordinarios.
¿Puede la mesa delegar sus funciones en otro órgano? La mesa de contratación puede apoyarse en informes técnicos de otros servicios u órganos especializados (incluido, en su caso, un comité de expertos para los criterios sujetos a juicio de valor), pero las funciones que la LCSP le atribuye —calificación documental, valoración de ofertas y propuesta de adjudicación— corresponden a la propia mesa, que no puede desprenderse de ellas.
¿Qué diferencia hay entre el órgano de contratación y la mesa de contratación? El órgano de contratación es quien inicia el expediente, aprueba los pliegos y adopta la resolución de adjudicación; la mesa de contratación es un órgano de asistencia técnica que interviene en la fase de selección del contratista, calificando la documentación y proponiendo la adjudicación, sin capacidad decisoria propia sobre el fondo del expediente.
15. Resumen ejecutivo
La mesa de contratación es el órgano de asistencia técnica que filtra, valora y propone la adjudicación de los contratos públicos en los procedimientos abierto, abierto simplificado, restringido, de licitación con negociación, diálogo competitivo y asociación para la innovación, siendo potestativa en el procedimiento negociado sin publicidad (salvo que se acuda a él por razones de imperiosa urgencia) y no exigible en los contratos menores.
Para las empresas licitadoras, conocer su régimen jurídico permite:
- Anticipar qué documentación va a ser calificada por la mesa y en qué momento del procedimiento.
- Verificar la correcta composición de la mesa a través de su publicación en el perfil de contratante, como garantía de imparcialidad.
- Entender el papel diferenciado del comité de expertos cuando los criterios sujetos a juicio de valor tienen un peso relevante en la valoración.
- Reaccionar con los medios de impugnación adecuados —singularmente, el recurso especial en materia de contratación— cuando se discrepe de la valoración realizada o de la propuesta de adjudicación finalmente asumida por el órgano de contratación.
En definitiva, la mesa de contratación constituye una pieza central de las garantías de objetividad, transparencia e imparcialidad que presiden la selección del contratista en la contratación del sector público español.